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论法治与党内民主（作者：蒋先进律师）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东中元律师事务所  蒋先进

【摘要】政党政治与依法治国是当代政治生活的世界性历史潮流，正确处理好党法关系具有重要的理论和实践意义。民主与法治本是一对天生的孪生姊妹；推行法治方略、树立法律权威、实现中国的民主与法治现代化，必须进一步健全和完善执政党的党内民主。
【关键词】民主  法治   党内民主  党法关系
〔中图分类号〕D262.11 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-8105（2004）02-0047-04

一、政党政治、厉行法治是历史发展的必然趋势
政党政治是当代政治制度的基本特征和必然趋势，无党无派的国家政权在世界上已微乎其微。“因为一个没有政党的国家也就没有产生持久变革和化解变革所带来的冲击的制度化手段，其在推行政治、经济、社会现代化方面的能力也就受到极大的限制。”①厉行法治是和平与发展时期世界各国的共同选择，是浩浩荡荡的世界历史潮流，无论是发达国家、发展中国家还是落后国家，都在不同程度上推进依法治国的进程。在这一过程中，多数国家都面临一个普遍性的问题，即党法关系问题。这一问题的处理方式因各国国体、政体等国情的差别而大相径庭，但有一点是共同的，即大多通过民主程序、宪政原则、选举制度等法制化手段来解决问题。按照民主、宪政原则的要求，任何权力的产生和行使都必须有法律根据，任何权力都应该在宪法与法律之下，不允许任何超越宪法与法律的特权存在；正常的党法关系应该是：国家政权是由政党来领导的，政党尤其是执政党的政策与主张必然影响、指导法律的制定与实施，但法律一旦制定出来后，就应具有至高无上的权威，任何组织和个人都是平等的守法主体。
二、中国党法关系的理论与现实
（一）党法关系在宪法和党章党纲中已得以正确界定
在我国，旧中国国民党蒋介石实行一党专政、以党治国，凌驾于法律之上，宪政、法制徒有形式及虚名，因而遭到了共产党、各民主党派及全国人民的唾弃。新中国成立后，中国共产党承继了自己在革命战争年代沿续下来的主要依靠政策办事的施政方法，特别是从二十世纪五十年代末反右扩大化至党的十一届三中全会前，法律虚无主义盛行，党的一元化领导取代了一切，完全混淆了党与政、党与法之间的正常关系。党的十一届三中全会以后，党从指导思想上拔乱反正，开始重视民主与法制建设，着手理顺党法关系。现行宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法与法律的特权。”②党章指出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”③党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”这些规定，正确界定了执政党与法律之间的关系。因此，从理论上说，在这些“庄严的条文里，党和法的关系应该说是解决了而毋需争论的。”④
（二）现实中被歪曲的党法关系制约着法律作用的发挥
党法关系在实践中的运作离上述界定的要求并非完全一致，有时还相去甚远。在现实生活中，“县委书记大还是法大”的问题至今没有得到完全解决，“人治还是法治”也非学者们无谓的争论。在局部范围和领域，以言代法、以权压法、权大于法的现象还大有人在，“党的领导”与依法办事之间的矛盾还相当突出。有些地方的党委领导，打着“维护党的领导”的幌子和旗号，干扰司法机关独立办案，给具体案件的处理作指示、下结论、定调子、批条子，导致许多大要案尤其是涉及地方党政主要领导及其亲朋好友的案子的处理变成了“打死老虎”，司法机关的活动变成了形式上的摆设。有些案子党委及其有关领导人作了指示、打了招呼，如需关照，则公安机关不敢查，检察机关不敢诉，法院不敢判，律师勿需辩；如需“严惩”，则公检法“宜将剩勇追穷寇”，律师们的工作则是“望权兴叹”了，司法机关依法独立行使职权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的法律原则在此时此地形同虚设。如果有人胆敢违背领导意图办案，政治上的打击报复就会接踵而至，如被无端免职、调离等（电视连续剧《大法官》中主人公杨铁如的命运真实地再现了这一社会现象），因为党委及其有关领导人握有“党管干部”的尚方宝剑，掌管人事大权；由于“党管干部”的原则并未真正步入法制化、程序化的轨道，因此在实际运作中成了某些地方党委及其有关领导人控制司法权、干扰司法独立的有力杠杆。
（三）局部的党内民主不健全使法治机制失灵，并成为滋生腐败的重要根源
在一些地方尤其是基层，党内民主还谈不上很健全，权力过分集中的现象还不同程度地存在着，这种现象“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”⑤党组织的决定往往是党委一把手的决定，少数人趁此凌驾于组织之上，老百姓形象地比喻：“书记是‘一哥’，村长、乡（镇）长、县（市）长是‘二哥’。”在这种事实上的集权体制下，权力制约与监督机制几乎失灵了，少数人手中有权，就为所欲为，无法无天，以权压法，在他们所辖领域内，法律如果说还有一点作用的话，那仅仅是“治民之器”了，对官员们则基本上不起作用，“民告官”这类制度差不多是形同虚设，而违法行政案件却不少发生，只不过人们没法告、不敢告、告不了而已，因为领导打了招呼，法院不能受理。在这种权力运作机制下发生的权力腐败案件，通常是大面积的，且多伴随地方、部门保护主义，当地政法机关及纪检监察部门是无能为力的，不助纣为虐就算不错了。这种局部的无限权力通常导致了局部的无限腐败，要制约和查办它除非动用更大、更高的权力，而且通常也要排除诸多的阻力和干扰。闻名全国的山东泰安市胡建学等人贪污受贿案，北京市陈希同、王宝森等人贪污、挪用公款案，广东湛江市特大走私案、福建厦门市远华走私大案、贵州省刘方仁等人违法乱纪案等，由于有当地党委主要领导的直接或间接参与，导致整个班子都烂掉了，给国家和人民造成了巨大损失，对党组织的形象和威信是一种严重损毁，对正常的党法关系更是严重的破坏。
三、正确处理好党法关系，坚持民主与法治的有机统一，健全党内民主，是中国实施依法治国方略中亟待解决的问题
（一）党法关系仍是依法治国的关键问题
党法关系是个敏感的政治话题，但它更是一个严肃的学术问题，“任何一个有责任心的学者在总结中华人民共和国法制建设的历史经验教训时，都不能回避这个问题。客观地说，在新中国成立后的法制建设中，党对法制的影响有积极的方面，也有消极的方面。一方面是党领导建立法制、推动和保障宪法、法律的实施。另一方面，违反法律、破坏法制的也有一些是党组织和党的领导干部应负的责任，甚至负主要责任。共产党在不断同自己和它的党员的违法行为斗争的过程中，也推动着中国法制的发展。”⑥在今天实施依法治国方略的过程中，党法关系仍是关键问题、瓶颈问题。一方面，依法治国必须坚持党的领导，这是不能动摇的政治原则，中国共产党的领导地位是历史的必然选择；另一方面，依法治国必须改革、完善党对国家政权的领导方式，健全党内民主已刻不容缓，这是历史发展的必然要求。在立法过程中，必须以执政党的政策和主张为指导，善于将党所代表的人民意志通过法定程序上升为国家意志；但法律一旦制定出来后，它就应具有至高无上的权威，任何组织（含执政党）和个人都必须遵守。法律实施也要受执政党政策的指引，但不能以政策标准代替法律标准，更不允许少数人打着党组织的旗号以言代法、以权压法乃至徇私枉法。
（二）民主与法治的有机统一是政治文明的基本内涵和必然要求
民主与法治，好比一对天生的孪生姊妹。民主是法治的基础和前提，法治是民主的体现和保障；民主和法治是一个问题的两个方面，是政治文明的基本内涵和必然要求。缺少民主内容及精神，不以民主为基础，至多只能形成法制（the legal system）而无法建立法治（the rule of law），法就会成为替人治和专制制度服务的工具；但不建立相应的法治，民主的内容和要求没有制度化和程序化，民主就只能是一种口号，一种愿望，甚至会演化为极端民主化和无政府主义。在中国历史上，民主与法治较多地疏离而较少有机结合，因而既缺少民主传统也缺少法治传统。从中国的奴隶社会、封建社会，直到北洋军阀及蒋介石集团的统治，在政治制度上都是以人治为基础的专制集权统治，缺少民主基础，所以只形成“法制”而无“法治”。新中国成立后，中国共产党领导广大人民建立了人民民主专政的国家政权，确立了人民代表大会制度的共和政体，这是一种新型的以人民民主为基础的国家制度，代表了人类历史上最高形态的民主要求、原则和愿望；但在建国后、党的十一届三中全会前的一段时期内，由于没有及时有效地将社会主义民主的内容、原则和要求在实践中真正地加以制度化、程序化、法律化。民主与法治的疏离，使民主成了人人都可以招之即来挥之即去的廉价政治口号，许多人将民主曲解成“为所欲为”，结果民主走向了只要权利不要义务的误区，导致了实践中的极端民主化和无政府主义，乃至引发了“文化大革命”那样的重大历史悲剧。强调民主基础上的法治和法治规制下民主，在理论和实践上都具有十分重要的意义。早在改革开放之初，邓小平同志就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。社会主义民主和社会主义法制是不可分的。”⑦邓小平这里所讲的“法制”就是今天我们所讲的“法治”。党的十五大提出依法治国方略，进一步深化和发展了邓小平同志关于社会主义民主与法治相互关系的思想。
（三）执政党的党内民主对法治与社会民主有重要的推动作用
在政党政治成为主流民主政治的历史条件下，政党的民主尤其是执政党的党内民主对国家政治生活、法治及社会民主均有着深刻的影响。因此，发展与健全民主，应首先着力完善执政党的党内民主。进而“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展”。⑧在推动人民民主发展的过程中，建设社会主义法治国家，实现中国的民主与法治现代化。
在理论上，我们必须摒弃“以党治国”、“人治”的旧观念和陈腐意识，大力倡导和宣传法大于权乃至大于党、法律权威至上的新观念，为依法治国奠下坚实的观念基础；在实践中，必须依法建立起良性运行的权力监督与制约机制，党的领导方式尤其是党管干部的原则必须纳入法治化、程序化的轨道，克服用人制度上的主观随意性与人治模式，从而保证国家机关及其工作人员依法行使职权不受非法干涉。这既是反腐保廉之本，也是建设社会主义法治国家的必由之路。
四、健全党内民主，政党模范守法，法律权威至上，是法治现代化的必由之路
衡量一个社会、一个国家是否真正走上了法治之路，固然可以有许多标准和原则，但有一点是最主要的，即在社会生活中，当权与法相矛盾、相冲突、相互较量的时候，到底是权大还是法大，如果权大于法，那就是人治；如果法大于权，那就是法治。也就是说，法治之最基本、最核心的标准是法律权威至上。以此度量，应该说中国刚步入法治之门，离法治社会、法治国家还有一段距离，人治因素还有力地制约着法治现代化的进程。这样说并无菲薄之意，而是强调应实事求是地看到我们的差距与不足，以此警醒国人，以便我们的国家和民族在依法治国的道路上走得更加坚定和踏实一些，进而真正步入长治久安的轨道。
江泽民同志在中央纪委第四次全体会议上指出：“治国必先治党，治党务必从严，”在建党八十周年的“七一”讲话中，他再次重申了这一思想；在党的十六大报告中，江泽民同志进一步指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》则指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的各级组织都必须在宪法和法律的范围内活动。党员干部要努力学习和掌握党章党规和国家法律法规，做遵纪守法和依法办事的模范。”这些论述都内含了必须正确处理党与国、党与法关系及健全党内民主的深刻思想。广大党员特别是党的各级领导干部应树立这样的正确观念：带头奉公守法不仅是作为一名普通公民的基本义务，更是作为工人阶级先锋队成员的神圣职责；守法是对他人权利的尊重，也是对自己权利的珍惜。“生命诚可贵，自由价更高”，以权玩法、压法，以人民为敌的人终究逃不脱人民法律的制裁。这是经验，也是规律。

【参考文献】

①（美）塞缪尔×P×亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京:三联书店，1989:372
②《中华人民共和国宪法》，第五条。
③《中国共产党章程》，总纲。
④ 郭道晖，李步云，郝铁川.中国当代法学争鸣实录[M].长沙:湖南人民出版社，1998:244
⑤邓小平.邓小平文选第二卷[M]. 第二版.北京:人民出版社，1994:328-329
⑥ 蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程[M].北京:中国政法大学出版社，1999:287-288
⑦邓小平.邓小平文选第二卷[M]. 第二版.北京:人民出版社，1994:146、189、359
⑧ 江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》。

        [本文原载《电子科技大学学报（社科版）》2004年第2期]