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【中山律谈】行政诉讼中被告的举证责任切勿僵化理解

一、基本案情
　　梁某对某镇政府（以下简称“镇政府”）分别提起了A、B、C、D四个行政诉讼案。其中，在梁某起诉镇政府的A案中，法院认定镇政府实施的强行挖离梁某承包土地上的果树的行为违法。随后，梁某对镇政府提起B案，法院认定镇政府挖离涉案果树的违法行为与梁某种植的果树受损有明显的因果关系，判决镇政府应当对梁某进行赔偿。

　　梁某基于上述二个案件的判决情况，继续提起C案（本案）。C案中梁某认为镇政府在强行挖离其果树后，又将其承包土地南面的排灌河改造成鱼塘，导致其承包土地无法向外排水由此产生损失，但未提供镇政府将排灌河改造成鱼塘的证据。
　　梁某之所以认为是镇政府将排灌河改造成鱼塘，是基于梁某诉镇政府的第4个行政诉讼案D。梁某认为，镇政府在D案庭审中曾自认过有将涉案的梁某的承包土地对外进行招标承包，以此推论出将排灌河改造为鱼塘的行为由镇政府实施，即使非镇政府亲自实施，也可以认定是其聘请的其他单位或准许其他单位实施了该行为。因此，在C案中，梁某诉请法院确认镇政府拆除涉案排灌河并改造成鱼塘的行为违法，并要求将排灌河及鱼塘所占的其他土地全部恢复原状，以及赔偿其经济损失。
　　镇政府代理人经过向相关部门了解，并前往原告承包的土地周边走访其他承包户了解到，拆除排灌河并实施改造的行为并非镇政府所为，但在举证期限内镇政府暂时无法向法院提交第三人实施上述行为的证据。在对案件进行分析后镇政府代理人认为，在不能直接证明第三人实施了该改造行为的情况下，镇政府无需提供相关证据证明该鱼塘改造行为并非镇政府所为。经过该镇相关部门研究确定，同意代理人的应诉方案，镇政府最终仅提交了一份答辩状而未提交相关证据（在行政诉讼中被告不提交证据的情况十分少见），而答辩状中仅简单陈述该拆除排灌河行为非镇政府所为。在举证期限届满后，镇政府取得了第三人实施该鱼塘改造行为的证据并提交法院。
　　梁某代理人在C案庭审中认为本案是行政诉讼，与民事诉讼的举证责任不同，根据行政诉讼法的相关规定，行政机关应负有举证责任，并进而错误地认为，应由镇政府对其未拆除排灌河并改造鱼塘的行为进行证明。梁某代理人还提出，镇政府提交的被诉行政行为由第三人实施的证据，是镇政府收到起诉状副本之日起15日后提交，属于逾期举证，不能作为本案定案依据。

二、审理结果
　　法院经审理认为，镇政府虽然对其辖区范围内的排灌河有维护、管理的法定职责，亦不能认定该镇政府是被诉排灌河改造成鱼塘行为的唯一、必然的主体，同时也存在其他单位、组织和个人非法为之的可能性。在梁某未能提供初步证据证明镇政府实施或委托其他主体实施被诉行为，且镇政府对此明确予以否认，梁某亦不能提供其他证据证明镇政府实施挖离果树、发布鱼塘承包招标公告等行为与被诉将排灌河改造成鱼塘行为之间存在直接或必然的因果关系的情况下，仅以另案的审理情况和审理结果就推定镇政府是被诉行政行为的实施或责任主体，缺乏基本的事实依据。法院认为原告的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，裁定驳回了原告梁某的起诉。

三、案例评析
　　本案（C案）的开庭过程及裁判过程相对十分简单，之所以将其作为一个案例进行整理并分享，是因为笔者通过该案发现，仍有部分律师同行对行政诉讼中被告的举证责任的认识存在片面性。这部分律师同行代理民商事案件较多，代理行政诉讼、复议案件相对较少，只是粗略地认为民事诉讼一般遵循“谁主张谁举证”原则，行政诉讼适用“举证责任倒置”，由被告承担举证责任。因此，想当然地认为行政机关应当对涉案的相关行为承担全部的举证责任。而在本案中，行政机关是否实施了该拆除排灌河并改造为鱼塘的行为，恰恰是原告梁某提起本案诉讼的基础，应当由梁某首先予以证明。

　　一般情况下，根据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，行政诉讼中行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中镇政府主张从未实施过原告所主张的行政行为。从诉讼证据理论来讲，镇政府主张未实施过该改造行为属于“消极事实”，对此镇政府不存在举证证明的义务。镇政府提交的被诉行为由第三人实施的证据，虽然是在镇政府收到起诉状副本之日起15日后才提交（该证据是在镇政府收到起诉状副本之日起15日后由第三人出具），但并不适用《行政诉讼法》第六十七条的举证期限限制。镇政府提交该证据的目的也只是为了帮助法官更容易查明案件事实。退一步来说，即使镇政府未提供由第三人实施被诉行为的证据，本案的裁判结果相信也是不会改变的。《行政诉讼法》第六十七条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”，可见，被告在收到起诉状副本之日起十五日内提交证据的前提是被诉具体行政行为由行政机关实施，而本案被诉行为并非镇政府所为。
　　《行政诉讼法》第三十四条第一款虽然规定行政诉讼中行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，但并不等于行政诉讼中所有待证事实都要由行政机关承担举证责任。根据《行政诉讼法》第四十九条规定，原告“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。换言之，对于被指控的行政行为是否存在、该行为是否由行政机关实施，应当由原告举证证明，否则原告提起诉讼缺乏最基本的事实依据。如原告连前述最基础的举证责任也不需承担，则必然会导致诉讼滥用，浪费司法资源。

（本文谨代表律师个人观点）

作者：广东中元（中山）律师事务所何燕东、陈舒琦律师

（摘自2020-5-20 中山律协微信公众号）