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中元法眼｜邮寄送达被退回是否可以视为已经送达？

　　笔者以一宗行政机关送达文书程序被法院认定违法的案例作为线索，对行政机关解决“送达难、难送达”的问题进行探讨。

一、基本案情简介
　　2019年5月28日，某行政机关收到法院送达的应诉文书，根据应诉资料，A公司对该行政机关于2016年7月30日以该公司作为行政相对人作出的行政行为不服，提起行政诉讼，诉求撤销该行政机关作出的行政行为。
　　在行政行为作出3年后，A公司提起行政诉讼，诉求法院判令撤销行政机关作出的行政行为是否具有事实与法律依据？
　　经过一审、二审，法院认为，本案争议焦点在于行政机关在作出行政行为后，通过邮寄方式将行政行为文书送达给A公司，但邮寄送达被退回是否可以视为已送达？该行政机关作出行政行为是否程序违法？

二、判决结果
　　经过一、二审，法院作出生效判决，确认该行政机关邮寄送达行政行为文书被退回，视为送达未果，但该行政机关作出的行政行为认定事实清楚，不予以撤销，确认程序违法。

三、分析意见
　　《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。同时，该法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。
　　具体到本案中，如何认定A公司“知道或者应当知道”该行政机关对其所作的行政行为？虽然行政机关邮寄送达文书被退回，但A公司也配合了行政机关对案涉行政行为作出的调查过程，邮寄被退回能否视为已经送达？也就是说是否可以认定A公司已经知道或者应当知道案涉行政行为？
　　经一审、二审，法院均认定该行政机关邮寄送达行政行为文书被退回，视为送达未果，故，程序违法。

四、思考与建议
　　笔者认为，行政机关作出行政行为文书在法定期限内送达才能确保行政行为程序的合法性，但是，“送达难、难送达”是行政机关办案实践中的难题。正如本案例中行政机关邮寄送达，当事人可以不予签收，直接退回。甚者，行政机关工作人员电话通知行政相对人签收文书，当事人可以直接不予理会，或者当事人故意提供错误的联系方式，导致行政机关无法准确送达等等，也就是说，行政机关要确保行政行为文书在法定期限内送达，存在较多难题。
　　行政机关为解决“送达难、难送达”问题，笔者认为可以从以下方面进行探讨：
　　第一，以书面形式告知行政相对人提供准确送达联系方式的重要性及虚假提供的法律责任
在行政机关作出行政行为的过程中，以书面形式充分告知当事人提供准确联系方式，包括联系电话、联系地址，及行政机关拟采取的送达的主要方式，其中，可以采取让当事人签署承诺书的方式，承诺相关事项。一方面确保当事人的知情权，另一方面也事先告知当事人相关风险，若存在虚假提供信息的情况时，才能充分保障行政机关的权益。
　　第二，多样性选择送达方式，穷尽送达手段，以保障行政相对人的知情权，也确保行政行为程序的合法性，笔者根据办案实践，参照相关法律法规规定包括民事诉讼送达制度，就送达方式选择的多样性总结如下：
　　1、直接送达，注意，直接送达中，若行政相对人委托其他主体收取行政文书的，也可以由受托人代为授权，但相关的授权文书应载明授权具体内容，笔者认为，直接送达应作为行政机关送达文书的首要之选，以确保送达合法有效。
　　2、邮寄送达，采取邮寄送达方式送达的，根据《中华人民共和国邮政法》规定，以及我国国家公文邮寄送达实际做法，应当通过邮政企业送达，不得通过不具有国家公文寄递资格的其他快递企业送达，注意，邮寄送达的，行政机关应在邮寄单中明确注明送达的相关资料信息，及在邮寄单中备注“邮戳返单”，以便邮政企业及时将邮件签收回执送回行政机关，另外，行政机关应在送达文书邮寄后及时在邮政官网查询送达情况，截图保留送达记录查询。曾经，在笔者经办的一起行政诉讼案件中，因行政机关超过邮政企业要求的上网查询邮寄记录时间，导致无法再行查询具体邮寄签收情况，而导致案件陷入被动，对行政机关不利。
　　3、委托其他行政机关送达，注意，若拟采取该种形式送达的，受托主体必须是行政机关，而不能是自然人、法人或其他组织和机构。
　　4、留置送达，采取留置送达的，行政机关即送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所，注意，该留置送达的过程，可以采取拍照、录像的方式固定送达过程。
　　5、公告送达，即行政机关通过张贴公告、登报等方式，说明需要送达的行政文书的内容，经过一定的期限即视为送达。采用公告送达方式并不多，只有在受送达人下落不明，或者采用其他法定送达方式都无法送达的情况下才可以采用公告送达。其中，民事诉讼法规定的公告送达期限为自发出公告之日起六十日。

　　笔者认为，为了解决“送达难、难送达”的问题，应结合行政机关实际办案情况进行选择，送达程序的合法直接影响行政行为合法性，故，送达程序问题不容忽视。

广东中元(中山)律师事务所
黄佳玲律师

（本文谨代表律师个人观点）
（摘自2020-6-13 中元律师微信公众号）