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中元法眼｜以具体案例对复议机关复议受理审查问题进行探讨

　　笔者以一宗复议机关作出的《不予受理行政复议申请决定书》被人民法院撤销的案例作为线索，对复议受理审查“利害关系”相关问题进行探讨。

一、基本案情简介
　　周某为A市B镇X区居民。2017年11月17日。周某获知A市住房和城乡局批准作出201610111XXX号《建设工程许可证》，将其所在社区的北路25X号地块许可他人施工建设。周某认为涉案施工许可证的作出，违反法定程序及实体规定，未依法经过公示、公告和听证程序，侵犯其合法权益；根据《行政复议法》的有关规定，向A市人民政府提出复议申请，A市人民政府经审查后，于2017年12月28日作出《不予受理行政复议申请决定书》。
　　周某认为，其作为X区居民，与涉案施工许可行为具有法律上的利害关系，且建设施工地块位于其住房附近，对其生活和居住造成实质影响，其与涉案批准施工许可行为具有利害关系。因此，A市人民政府不予受理复议申请，认定事实和适用法律错误，遂向人民法院提起本案诉讼，请求撤销A市人民政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》。

二、案件焦点
　　周某与涉案建设工程施工许可是否存在法律上的利害关系？

三、判决结果
　　经过一、二审程序，人民法院作出生效判决，认定A市人民政府审查职责不充分，撤销A市人民政府作出的涉案《不予受理行政复议申请决定书》，A市人民政府应当依法作出受理周某行政复议申请的决定。

四、分析意见
　　《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，周某通过信息公开途径于2017年11月17日知道A市住建局作出的涉案《建筑工程施工许可证》，并于2017年11月18日向A市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条关于复议申请期限的规定。行政复议受理审查阶段，A市人民政府要求周某补充其与申请行政复议的行政行为之间利害关系的材料后，周某提交补正说明、房屋现场照片说明了其房屋与申请复议的行政行为所涉工程相邻，两地块属于相邻土地，并提供了周某房屋所在土地的土地使用权证。从建设工程施工许可的内容属性看，建设工程的层高、建设范围等，会对相邻建筑的用地范围、通风、采光及公用道路通行产生影响，故相邻建筑的使用权人对该建设工程许可应具有利害关系，A市人民政府在审查该利害关系时，应当结合周某提供材料与涉案工程之间的地理关系进行判断。A市人民政府未对周某房屋及涉案工程地理位置关系进行审查的基础上，作出周某与其申请复议的行政行为没有利害关系的认定，被人民法院认定为审查职责不充分，周某的房屋与涉案的建设工程实际相邻，存在行政法律上的利害关系，其申请复议符合上述规定第（二）项的规定，属于应当受理的行政复议申请。

五、思考与建议
　　根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请的具体行政行为具有利害关系。“利害关系”是指申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系。如何判断是否构成利害关系，一般具有如下两个要素：一是申请人的权益受到损害或有受到损害的现实可能性；二是权益损害与具体行政行为具有因果关系，即具体行政行为是因，权益损害是果。复议机关在行政复议受理审查阶段，只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用，能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系，即符合前述法律法规规定，复议机关依法应当予以受理。行政复议法上的“利害关系”应当以“可能性”为标准，并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持，这与进入复议实体审查阶段时的证据认定标准是存在区别的。从本案审理结果可以看出，行政复议法上的“利害关系”以“可能性”为标准，不仅是行政复议机关履行复议申请审查职责的要求，亦是维护申请人行政复议申请权利，实质性解决行政争议原则的重要体现。

广东中元（中山）律师事务所
林敏君律师

（本文谨代表律师个人观点）
（摘自2020-9-4 中元律师微信公众号）