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中元法眼｜律师视角下我国政府法律顾问的角色与定位

简介：随着我国政府法律顾问制度的普遍建立，越来越多律师积极参与政府法律顾问工作并在实践中发现新问题。缺乏对政府法律顾问角色与定位的认识，使得我国政府法律顾问在参与顾问工作过程屡遭困境。本文秉持务实的立场，从律师实务工作中发现并分析政府法律顾问角色与定位缺失的原因，对应提出正确把握我国政府法律顾问角色与定位的措施，从而完善我国政府法律顾问制度。

关键词：政府法律顾问；律师；依法治国

一、我国政府法律顾问制度与实践
　　近年来，我国对政府法律顾问制度的重视大致经历了以下历程：2013年党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”[ ]；2014年党的十八届四中全会提出积极推行政府法律顾问制度，要求吸收律师参与到政府法律顾问队伍当中，进而确保法律顾问在参与政府作出重大行政决策等推进依法行政的过程中，发挥其正面作用[ ]；2016年颁布的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求中央和地方政府机关在2017年底前普遍设立法律顾问，到2020年形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的政府法律顾问制度。
从《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》颁布以来，在整体上，律师从事政府法律顾问的工作显现了初步的成效。有数据显示，我国近年来约有两万名律师受聘担任各级政府或部门的法律顾问，约占全国律师总和的百分之十[ ]。越来越多的律师参与到政府法律顾问工作中，逐步形成了省级、市级、县级等三级政府法律顾问工作系统[ ]。
　　目前，我国政府正在向服务型法治政府转变，其转变表现在社会公共管理与服务等各个方面。在面对日新月异的社会变化中，依法行政成为创新政府对社会的管理之首要条件，而律师担任政府法律顾问是政府创新社会管理的必然趋势。然而，即便已有法律法规（如：《中华人民共和国律师法》第二十八条第（一）项、第二十九条等）明确律师可以担任政府法律顾问，且有行业行规（如：中华全国律师协会施行的《律师法律顾问工作规则》等）对律师担任政府法律顾问进行规范，长期以来由于制度上与实践中缺乏对政府法律顾问角色与定位的认识，导致我国政府法律顾问在参与顾问工作过程中产生了亟待解决的问题。

二、我国政府法律顾问角色与定位缺失的原因
　　1、我国政府法律顾问角色缺失的原因
　　（1）聘期仓促，工作缺乏延续性
　　当今我国社会处于激烈的转型期，政府法律顾问的工作重点与社会矛盾的集中爆发区存在关联性。在对政府法律顾问项目的采购公示中，政府向社会上的律师事务所采购法律顾问服务项目时，顾问合同约定的顾问任职期限普遍为1年。律师从了解当地社会矛盾到提出顾问具体方案以供政府参考，当中耗费的时间和精力还必须经得起实践的反复检验。然而，律师在从事政府法律顾问工作期间可能在逐渐熟悉机构内部运作中就因期限届满而被迫退出工作，在未完全了解各部门的职能和工作范畴的情况下难以总结出往后通用的工作流程模板，也很难与顾问单位工作人员进行长期交接。顾问的聘期是长效工作机制中的重要节点，但由于顾问聘期过短，导致政府法律顾问工作缺乏延续性。
　　（2）过程拉锯，偏重事后补救
　　在顾问工作实践过程中，常见顾问单位的工作由于拖沓或盲目认定紧急工作，导致律师缺乏充足的时间来审查政府文件的合法性与合规性。究其原因在于顾问单位与顾问对工作内容存在理解不一致，实践中则体现为顾问单位的工作人员与顾问团队律师对工作衔接的脱节。政府单位聘请了政府法律顾问，不意味着发现需要顾问解决的事宜后就可以不经任何整理而直接由顾问律师接手，从搜集、整理原材料到依据法律和事实作出法律意见与处理方案需要双方的互通与配合。但就根本原因而言，仍然是缺失关于政府法律顾问工作统一、详尽且可操作的规范约束，在保证政府法律顾问工作高品质的同时，解决兼顾效率的问题成为首要且必要的节点，这一节点仅依靠作为政府法律顾问的律师一方是不足够的，还需要作为顾问单位的政府部门及其工作人员前期的工作。
　　（3）参与不足，遇到疑难事件被动无助
　　在律师驻点政府法律顾问工作时，其驻点工作中经常包括对临时来访人员的接访工作，但对接的部门人员可能没有法律基础或者不了解背景，不能全面向顾问律师陈述背景、提供资料配合，以致于难以及时响应信访诉求，信访群众甚至误解律师是政府部门的“帮凶”，以为政府法律顾问是来压制而不是帮助群众解决问题的。据笔者所在城市对律师涉诉涉访工作的调研反映，接待信访人时，作为政府法律顾问的律师一般情况下较难得到政府对接工作人员的主动协助，资料收集困难，顶着被群众误解、谩骂的压力来处理诉求，对律师参与该项工作造成较大的心理压力。政府法律顾问的角色要求，担任其职的律师不能仅仅是个被动的咨询者，但也非一切有关法律事务均原封不动地交由其处理。在共同面对政府所涉及的法律事务或纠纷时，如果缺乏政府人员的前期疏导和工作，则很难帮助律师进一步开展政府法律顾问工作，也不利于有效解决纠纷。
　　2、我国政府法律顾问定位缺失的原因
　　（1）顾问意见的独立地位受干预
　　在对律师担任政府法律顾问的工作过程中，存在干涉律师独立出具法律意见的情况。律师出具法律意见稿后，对接部门甚至其上级部门因意见不符合其意愿或惧怕留下工作出错痕迹而干预法律顾问出具法律意见的独立性，如：事后要求修改或删除风险提示等干预行为。政府对接人员对顾问发表意见过程中产生干预行为的动机，主要出于避开政府内部文件审批的多层流转对个别经办人员或部门的连带不利影响，从而导致作为政府法律顾问的律师在对某一涉法事项发现客观上存在作为或不作为的事实后，难以依据被选择性提供的事实和资料作出真实、准确、全面的合法性审查意见。
　　（2）顾问工作的协同机制脱节
　　对顾问工作如实记录，是政府法律顾问工作的重要环节。但是，实践中制作政府法律顾问工作台账的任务基本在法律顾问一方，由顾问进行每项事由详细登记并每周形成工作周记。有时在进行工作交接的时候，顾问单位对应负责人员由于没有记录工作或者记录没有专门保存，会出现工作交接脱节的情况，既浪费了顾问的时间，也拖延了政府的办事效率。律师在从事政府法律顾问的工作中，针对政府或其部门的咨询，做到事无巨细均应回应。从其工作的性质可以了解，政府法律顾问工作存在琐碎、细化但无一不重要的特点。律师作为顾问服务的提供者有义务对其工作进行细致地记录，但是，作为顾问服务的接收者之政府却少有对接的记录工作，实践中常常出现工作脱节的情况。

三、正确把握我国政府法律顾问的角色与定位
　　1、政府法律顾问的角色回归
　　（1）加强政府法律顾问参与度，转“顾而不问”为“顾而应问”
我国正处于社会转型发展时期，推动法治政府建设需要政府法律顾问通过观念更新、制度创新来落实责任机制[ ]。在政府法律顾问的角色问题上，律师是政府工作法治化建设的“参与者、规约者、服务者”[ ]。在以往政府法律顾问制度试点过程中，政府法律顾问被视作“法律咨询者”[ ]，导致顾问工作流于形式并无法有效地防止政府的权力任性。在转型期的我国，政府法律顾问工作由律师担任可以使顾问工作逐步转变定位为守护法治的长久运行，从实质上促进政府依法行政。适当延长顾问期限，并在交接期完成顾问工作衔接，是解决政府法律顾问工作延续性的重要举措。
　　（2）坚持顾问工作以事前防范、事中控制法律风险为主
现阶段，律师在从事政府法律顾问的工作中，对一些社会敏感案件和已经发生的行政纠纷案件仍局限在参与事后救济工作。按照政府法律顾问工作的特点，顾问工作的各方应坚持主要防范事前可能存在的法律风险和控制事中正在发生的法律问题，辅之以事后及时采取措施进行法律补救的原则，加强与法律顾问之间的来往咨询与答复，让担任顾问的律师全方位参与依法行政工作中，在政府作出决策前提供法律论证，推动政府依法行政，在兼顾效率的基础上降低事后救济的成本。如顾问单位所涉行政诉讼较多且类型单一，顾问单位应当及时提醒律师注意总结类似案件的应对措施，使应对纠纷的方案系统化、模板化，并且根据最新的司法裁判规则对已有的方案进行更新。
　　（3）针对处理群体性事件等疑难问题，及时增派人员协助法律顾问
实务中，如集体股权纠纷、征地拆迁、农民工讨薪等处理工作涉及受理、调查取证、制作各类文书、送达等环节，工作复杂，工作量庞大，因处理时间较长，部分群众出现不信赖政府的不良情绪，容易导致群体性事件等社会疑难案件多发于基层，在此类事件多而复杂的地区，律师仅凭其法务技能往往难以解决社会问题。对此，应当在发现疑难案件时增加对接人员，以分流律师部分工作如通知、送达、取证等，减轻律师的工作负担，让律师集中精力、更为专注地对疑难案件事实及所涉法律进行分析，在解决疑难案件及类似诉讼中依法提出多元化的解决方案，从根源上缓解社会矛盾，减少诉讼。
2、找准我国政府法律顾问定位
　　（1）坚持维护政府法律顾问独立发表意见的权利
　　在政府法律顾问工作中，政府机关与律师所之间的法律关系是平等主体之间的民事关系，双方签订的政府顾问合同应当按照合同约定享有权利、履行义务。接受政府法律顾问工作的委托，并不意味着服从维护各种利益，政府法律顾问应当在依法维护聘方合法权益并遵守诚信原则基础上,在授权委托范围内,依法独立提供法律服务[ ]。作为顾问的律师，应当力求做到促进政府依法行政，自觉摆正自己的位置，在提供法律意见的过程中不受他人和任何组织的干扰，坚持以事实为审查的依据，且以法律为出具意见的准绳，对政府行为是否符合法律规定等进行审查。再者，政府和具体对接工作人员应当把握其具体行政行为与政府法律顾问工作的不同，使二者应当保持一定的空间，即政府法律顾问只在法律、政策、程序层面提出合法性审查意见，具体事务应当由政府或政府职能部门自行处置。另外，在日常工作中，定期邀请顾问对一线办事人员进行法治培训，厘清工作区间和界限，明确办事人员不得私下干扰律师出具法律意见，才能高效开展顾问工作，推动政府依法行政。
　　（2）建立健全双向台账制度，完善顾问工作交接
　　律师担任政府法律顾问工作中，工作事项往往只有律师及其所在团队一方进行记录，随着委托服务内容的不断复杂和增加，使得顾问单位对接人员或律师在处理交接工作时难免出现丢失、遗漏的情况。对此，作为顾问单位的政府或部门与具体负责顾问工作的律师共同建立双向台账制度尤为重要。一方面，政府法律顾问延续、完善并逐步细化已有的工作台账制度；另一方面，作为顾问单位应督促各交接部门及时登记法律顾问的工作记录，建立以顾问单位中的特定部门为交接文件中转枢纽的工作机制，衔接法律顾问工作室（或法律顾问团队）与咨询部门，确保在分工协作以及明确岗位工作职责的基础上，规范法律文书的交接工作，保障律师从事政府法律顾问的工作有序开展。双方工作记录台账应在每周、每月和每季进行核对与补充，对当中存在的工作交接问题应及时联络具体负责人并妥善解决。最终，有效形成政府法律顾问工作的系统化与制度化，实现从形式上的法治政府转向实质上的依法治国。

结语
　　律师通过政府法律顾问制度参与依法治国进程的作用无可替代，其在新时代勇于担当、建言献策，为政府依法行政保驾护航[ ]。从事政府法律顾问工作时，律师的优势就体现在其工作对政府行为的影响中，律师作为法律顾问群体的中坚力量，充分运用自身掌握的法律专业知识，在推进依法行政过程中发挥着独特作用。我国律师参与政府法律顾问工作，使政府治理能力提升并不断达到现代化水平，也增强了政府治理行为的公信力。正确把握政府法律顾问的角色与定位，拓宽政府治理路径的多样性，才能使政府法律顾问具备高屋建瓴的高度和视野，提出匹配全局的法律意见，为依法治国提供有效帮助。

参考文献：
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[9] 蒋敏. 勇于说“不” 敢于言“行” 政府法律顾问律师的时代担当[J]. 中国律师，2018(11)：1.

广东中元（中山）律师事务所
陈燕维律师、潘洋帆实习律师

（本文谨代表律师个人观点）
（摘自2021-1-1 中元律师微信公众号）