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中元法眼｜浅谈规范性文件的适用问题

【引言】
　　规范性文件是立法性文件和非立法性文件的总和，立法性文件包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章；非立法性文件是除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定并公开发布的，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件，即法律、法规和规章以外的规范性文件。
　　目前，我国法律对于法律、法规和规章以外的规范性文件，尚无全面、统一的规定。笔者试通过评析曾作为一方代理人办理的某民事诉讼案例，浅谈该等规范性文件的适用问题。

【案情简介】
　　中山市某住宅小区（下称“住宅小区”）业主委员会曾通过办理过户手续，成为某供水服务企业（下称“A公司”）的供水服务客户。此后，某物业管理有限公司（下称“物业公司”）接管了该住宅小区，成为该住宅小区的物业服务企业,其在连续两年向A公司支付二次供水的水损费后，停止向A公司支付应缴费用。
　　A公司遂对物业公司提起诉讼，要求物业公司向A公司清偿拖欠的水损费及其违约金。起诉后，法院依法追加住宅小区业主委员会（下称“业委会”）为无独立请求权第三人参加诉讼。

【法院认为】
　　物业公司应承担住宅小区内二次供水的水损费，理由如下：
　　第一，虽然住宅小区业委会曾就住宅小区的用水与A公司签订用水业务受理表，但之后住宅小区业委会与物业公司签订《物业管理服务合同》，委托管理事项包括道路、室外上下水管道等在内的小区内市政公用设施的维修、养护和管理，并将属于二次供水的主要设施加压泵房交付给物业公司管理。由此可见，住宅小区的二次供水设施属于物业公司的管理、维护范围，向供水公司支付水损费属于物业公司管理义务之一。
　　第二，案涉规范性文件由中山市本地的具有相应职能的行政机关作出，施行后在本地范围内具有普遍约束力。按照当时施行的规范性文件的规定，对该等规范性文件施行后产生的二次供水的水损费用，应由物业管理企业支付。A公司在本案中主张的住宅小区二次供水的水损费用发生在上述规范性文件施行之后，故物业公司应对该费用履行付款义务。物业公司之前有支付水损费用的行为恰好证明物业公司已经按照上述规定履行支付水损费的义务。物业公司承担该费用后，可依据上述规定将该费用计入物业服务费成本，并依据与住宅小区业委会签订的《物业管理服务合同》的约定，与住宅小区业委会和各终端用水户协商解决。
　　因此，法院判决支持了A公司的全部诉讼请求。

【案例评析】
　　法律、法规和规章以外的规范性文件是否具有普遍约束力？
　　依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下称《监督法》）第三十条的规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查，存在“（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的”“（二）同法律、法规规定相抵触的”等情形的，有权予以撤销。据此，笔者认为，如县级以上地方各级人民政府制定的规范性文件不存在上述情形的，该规范性文件应在该地方人民政府行政辖区范围内具有普遍约束力。
　　本案中，在当时施行的规范性文件不存在《监督法》规定的上述情形的情况下，该等规范性文件对物业公司应具有约束力，则依据该等规范性文件的有关规定，住宅小区的二次供水设施未移交给A公司管理维护的，物业公司作为物业管理企业，应根据其与住宅小区业主的约定，履行运行、维护和管理二次供水设施的义务，包括向A公司支付二次供水的水损费。

【结语和建议】
　　本案涉及在法律、法规和规章对住宅小区二次供水的水损费用承担主体尚无明文规定的情况下，适用规范性文件相关规定的问题。
　　法律、法规和规章以外的规范性文件并未在我国《立法法》中有明确规定，仅在《监督法》关于对规范性文件的备案审查的规定中有所体现，而在司法实务中，这些规范性文件又对公民、法人和其他组织的权利和义务产生重大影响。鉴于此，笔者建议，修改《立法法》或制定相关司法解释，对权力机关、行政机关和司法机关制定的规范性文件的体系和效力等问题作出明确规定，为规范性文件的适用提供法律依据。

广东中元（中山）律师事务所
郑建威律师

（本文谨代表律师个人观点）
（摘自2021-4-30 中元律师微信公众号）