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中元法眼｜以承包经营方式转让排污许可证的发包方是否仍需对环境违法行为承担责任？

【内容要点】
　　污染物排放许可证是排污单位经批准从事特定活动依法取得的行政许可，具有很强的专属性质，记录着该排污单位的单位名称、地址、法定代表人、行业类别、排污种类、排放标准等。排污单位通过签订《企业承包经营合同》的形式将企业经营权和自身的厂房和排放设施、排污许可证交由他人经营使用，容许他人在许可证失效后继续在其排污场所使用其排污设施进行排污。该行为明显属于将不得转让的《污染物排放许可证》以企业承包的形式转让给他人使用。非法转让许可证、允许他人在许可证失效后继续使用其公司的厂房及排污设施进行排污的，亦属于违法排放污染物的情形，应承担相应的排污后果。

【典型案例】
　　甲金属制品公司（以下简称甲公司）持有的涉案的《广东省污染物排放许可证》已于2014年11月28日过期失效，未获得新的有效排污许可证。2015年7月23日，中山市生态环境局（原中山市环境保护局）在甲公司工商登记地址即排污许可证地址，对其规范化排放口外排的生产废水进行监测采样，监测结果显示其排放的废水中铜和总氮的监测值超过《电镀污染物排放标准》（GB21900-2008）中规定的排放限值的0.55、0.41倍，属于超标排污，违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款，生态局依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定，并对照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》，作出罚款10万元的行政处罚。
甲公司不服该处罚决定向中山市人民政府申请复议，认为其不是实际违法者，其已将厂房设备等全部发包给承包方乙公司进行经营，因此要求撤销该处罚决定。中山市政府认为其作为发包方不能够免除环境违法责任，作出维持行政处罚的复议决定。
　　甲公司不服处罚决定及复议决定诉至中山市第一人民法院，要求撤销生态局的行政处罚决定和市政府的行政复议决定，理由与申请复议理由相同。中山市第一人民法院驳回了其诉讼请求，甲公司不服，上诉至中山市中级人民法院，中院维持一审判决。
　　中山市两级法院均认为，行政许可是公民、法人或其他组织经批准从事特定活动的依据，依据《中华人民共和国行政许可法》规定，“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。甲公司之前持有的《污染物排放许可证》已于2014年11月28日过期失效，却在该许可证失效之前通过与乙公司签订《企业承包经营合同》的形式将企业的厂房和排污管道设施交由乙公司经营使用，并且一直使用到许可证失效之后。甲公司的该行为明显属于将不得转让的《污染物排放许可证》以企业承包的形式转让给他人使用。而非法转让许可证、允许他人在许可证失效后继续使用其公司的厂房及排污设施进行排污的，亦属于违法排放污染物的情形，甲公司以使用设备进行排放污染物的具体行为是乙公司实施为由，认为其不应被认定为违法行为的实施主体，是对违法行为表现范围的狭义理解。关于企业承包经营体制下环保行政处罚责任的承担主体问题，甲公司之前经许可取得《污染物排放许可证》，有关被许可实施排污的主体、排污方式、排污量及许可期限等都是该许可的主要内容，甲公司具有严格按照该许可证的内容从事合法排污行为的义务。甲公司将该许可转让给他人使用、容许他人在许可证失效后继续在其排污场所使用其排污设施进行排污，即为甲公司直接实施了违法排放污染物的行为，相应的违法后果理应由甲公司承担。综上所述，生态局认定甲公司为违法行为实施人，以其为处罚对象合法有据。
　　甲公司不服中院判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高院认为甲公司持有的《污染物排放许可证》已于2014年11月28日过期，其在失效前通过与乙公司签订《企业承包经营合同》的形式将企业的厂房和排污管道设施交由乙公司经营使用，并且一直使用到许可证失效之后。甲公司将该许可转让给他人使用、容许他人在许可证失效后继续在其排污场所使用其排污设施进行排污，可以认定为甲公司实施了违法排放污染物的行为，相应的违法后果理应由甲公司承担，甲公司以使用设备进行排放污染物的具体行为是乙公司实施的为由，认为其不应被认定为违法行为的实施主体，理据不足。生态局以甲公司为处罚对象于法有据，所作涉案处罚决定理据充分，驳回了甲公司的再审申请。

【结语】
　　1、排污单位与承包方签订《企业承包经营合同》将企业的厂房、排污管道设施、排污许可证交由承包方经营使用，容许承包方在许可证失效后继续在其排污场所使用其排污设施进行排污，可以认定为排污单位实施了违法排放污染物的行为。
　　2、排污单位取得排污许可证后，未就排污单位名称、地址等事项申请变更，涉案违法行为发生地与排污单位登记的经营地址、排污许可证载明的地址均吻合，其对外承担行政责任的地位没有变化。
　　3、排污单位与承包方之间内部的责任分配可以依据承包经营合同的约定解决，但该部分与行政机关作出的行政处罚无关。企业应严格遵守法律的规定，对违法行为表现范围不要进行狭义理解。

广东中元（中山）律师事务所
白玉律师

（本文谨代表律师个人观点）
（摘自2021-11-26 中元律师微信公众号）